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官员曝城市交通政策三宗罪 指限购不公平

针对北京等城市酝酿调高出租车的价格,刘斌认为,出租车调价仅仅是在压制交通需求,而非增加有效供给。但中国当前的城市交通政策却是要压制运输需求,比如多个城市已经推行的“购车摇号”。

  拥堵的交通,已经成为中国过度膨胀的大城市病征之一。

  各个城市竞相推行的汽车限购政策、出租车价格上调、大幅调低公交票价,是否能有效根治这一城市病?国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌在接受本报专访时表示,当前不少城市的交通政策存在失误,限制私人购车,实际上形成了已有车群体的交通特权,与城市交通的公平趋势不相符合。

  针对北京等城市酝酿调高出租车的价格,刘斌认为,出租车调价仅仅是在压制交通需求,而非增加有效供给。“中国已经有近10年没有大规模地投入出租车的运力,因为长期不增发出租车牌照,现有出租车团体已经成为一个既得利益团体。”他说。

  把公交的价格定得过低,同样不利于城市交通结构的改善。刘斌说,城市公交应有一个合理的价格,合理的供给和合理的拥挤度,如果开小汽车的人自愿转换乘坐公交车,那这样的公交政策是有效的。

  综合运输研究所此前完成了一份关于中国城市交通的课题研究,刘斌认为,城市交通政策应该坚持公平的方向,在替代效果的框架下来研究城市交通政策的综合效果,要避免交通特权和压制需求两大问题。

  “限购车政策形成了已有车群体的交通特权”

  记者:你如何评述中国当前的城市交通政策?

  刘斌:现行的不少城市交通政策存在一些问题,与城市交通的基本发展趋势不相符。

  当前城市交通的发展有三个趋势,一是经济增长、全面建设小康社会,要求城市交通的质和量都需要有一个增长,这是基本趋势;二是交通发展要有一个公平趋势,不能搞特权;三是,综合运输的趋势,也就是自行车、公交车、出租车、私家车要统筹考虑。

  但中国当前的城市交通政策却是要压制运输需求,比如多个城市已经推行的“购车摇号”。应该说,个性化运输、私人交通、高质量交通,当然会占用更多的资源,但不能说因为占用更多资源就把高质量的需求压制掉,我们现在的城市交通政策只是要把大家赶到公共汽车上去,而不是引导到公共汽车上去,这就是需求的压制。

  公平也有问题。限制私人购车,实际上造成了已有车群体拥有交通特权,没有车的群体成了当前城市交通政策的受害群体。适当的限制可以理解,但是当前这样大规模的限制,是否符合公平的选择?是否符合和谐社会的原则?我认为不符合。

  再次,现行的城市交通政策多是孤立考虑问题。当前中国城市的行人政策、公交车政策、轨道交通政策都没有统一协调好城市各个参与方的权利,比如当前行人闯红灯要罚款,当然闯红灯是不符合规则的,但当前的城市交通资源分配是按照机动车的需求来分配的,显然非机动车在城市交通中所占用的资源不够,以罚款的方式来处理虽然合法,但是行人交通问题并没有很好地解决。

  所以,当前的整个城市交通政策无论是从经济增长、公平原则还是综合运输角度去考虑,都违反了实际发展趋势,政策与我们希望达到的效果之间,就出现了很大的落差。

  记者:城镇化的推进,城市的发展和膨胀,交通的拥堵是必然的吗?

  刘斌:收入增长、城镇化推进以后,形成了城市人口的高密度地区,这些区域交通是必然困难的。但中国很多城市交通却是在人为制造问题,在城市的发展和规划中,过于注重土地的开发,使得土地和交通的关系没有平衡考虑。当前中国城市的发展往往是以土地财政为导向,土地开发为导向,开发强度越来越高,大量居住区建成后,却发现没有配套与之相匹配的交通投入。

  其次,现行的交通政策还在转移问题和矛盾,比如交通拥堵,我们就限制私人小汽车,公交服务又没有跟上,结果呢?使得公交系统高度拥挤,用拥挤来解决拥堵的办法,只是转移问题,不是一个合适的办法。为什么会采用这样的政策?因为公交车上拥挤大家觉得正常,而城市拥堵大家觉得不正常。实际上,公交拥挤对我们的利益损害更大,我们出行享受的服务是在大幅度下滑。这类政策表面上看很好,道路畅通了,但实际效果却是城市的参与人整体的交通权益受损更严重。

  还有一些人为制造的问题是,混淆了高峰区段的交通政策和非高峰区段的政策。我们希望积极发展公交替代出行,但公交替代出行什么时候是有效的?在高峰区域和高峰时段非常有效,也就是说,通勤上班坐公交车很多人能够接受,但是非高峰时段,公交车替代效果就比较差,比如老人、小孩去看病。现在城市交通政策限制私人购车,出租车的投入量又不够,仅仅让公交车去替代绝大部分交通,这首先就满足不了需求,另外,在非高峰区段和非高峰时刻,公交车的运营成本很高,财政的负担也会很重。所以高峰时段和高峰区域的公交政策推行到全时段全区域,这不仅是对财政资金的低效率使用,也是对运输需求的错位配置。

  当前城市交通的政策有些在回避问题,最典型例子就是把应该设置在城市内的大型场站、火车站、对外的长途客运、货运站都迁移到城市外围。过去,这些场站周边的交通配置不好,场站就成为城市交通的一个拥堵点,而现在多数城市简单粗暴地将场站外迁,表面上看,城市内的交通状况貌似好了一些,但实际上,这造成了大量的中转的客流、货流,增加了运输的社会成本,是用社会成本的增加来缓解城市某些区域的拥堵。实际上我们有更好的办法来解决这些问题,但是遗憾的是,当前很多城市都采用了上述回避的办法,赶走就完了。

  我们认为,场站选址时,应该首选城内,实在没办法也可以选择在城市边上,但现在很多地方政府的选择次序上就有问题,这背后的逻辑是操作容易,因为城市内征地更麻烦,容易造成局部拥堵,而场站设置在城外,眼下是方便了,但是后续几十年的运营却麻烦了。比如,广州的高铁站建得非常远,公众会感觉到不方便,这背后涉及城市规划,应该考虑把站点设置在与公交衔接更好一些的区域来建高铁站,那么高铁和公交就会形成一个比较好的集散效果。

  综上所述,目前城市交通的问题很严重,相关政策导向和政策措施没有试图解决问题,城市交通没有起到在城市发展过程中应该有的作用。

  “让人选择公交车,而不是强制赶到公交车上”

  记者:城市交通政策的制定上,你认为应该坚持哪些原则?

  刘斌:城市交通不是一个纯粹的经济行为,它首先是一个社会问题,那就应该以公平为基础,在公平基础上追求效率,这是城市交通政策的第一个原则和方向。

  大城市的交通不可能达到很畅通的水平,这应该有一个客观判断,经济发达、人口多,要求交通非常畅通是不现实的。我们发展城市交通应该在保证公平的情况下,适度追求效率,而不应以减少拥堵,提高城市车流的速度为最高考核标准。当下城市交通政策的评判标准就有问题,以这样的标准,绝大多数的人不要出门,或者说只坐地铁公交,让少数的人在城市里开车,但这却与社会发展的理念不相符。我们应该坚持,要保障畅通,或者说要改善城市交通的车速,不能以牺牲一部分人或大多数人的权益,而使另一部分人或少数人获益的方式来获得。牺牲了一部分人利益,使得另外一部分人拥有的城市交通特权,这种政策统统都不是好政策。比如限制牌照就形成了交通特权,那以后的新增人口怎么办?外来人口怎么办?这其实是一种保护既得利益者的方式。

  城市交通政策的第二个原则和方向是,在政策的制定中,首先应考虑增加有效供给,而非无视正常需求的升级或者压制正常需求的升级。比如说,北京的出租车近期在考虑提价,现在出租车不够,出租车涨价是压制一部分需求,这都不是增加有效供给的方式。这种政策都是逆潮流的政策,因为人的交通质量需求的提高是一个根本的趋势,政府不能试图让我们回到50年前,以那样的思路去解决交通问题是不合理的。

  当然,正视交通的需求来制定政策,这其中有一个矛盾,也即是交通资源有限和交通需求无限,这个矛盾的解决中,我们应该充分尊重人的选择。比如,要把人引导到公交车上,那么应采用的思路应是改善公交的质量和公交服务,而不是压制个人需求,把人赶过去。

  我们在研究城市交通结构时,提出了一个基本的原则,在替代效果的框架下来研究城市交通政策的综合效果。什么是替代效果?比如我坐公交车和自己开车,如果我获得的交通整体感受差不多,我就会选择转变,比如通勤高峰时段,开车也很堵,如果坐公交车感受较过去有改善的话,我是可能选择公交车的,但如果公交车拥挤得受不了,即便公交车完全不收费,很多人也不愿意选择公交车。而在非通勤时间,比如家长带着孩子去医院看病,即使公交车上人很少,我也会选择自己开车或者打车过去,因为这个替代效果很差,但这个时候自己开车和选择出租车,是可替代的。

  我们在城市交通的政策制定中,应该以替代效果为政策的一个平衡支点来考虑高峰期非高峰期,不同方式之间的政策效果,进行统筹安排,平衡小汽车、出租车、地铁、公交车、自行车、行人各参与方,以公平为基础来进行政策调控,而不是营造交通特权。

  所以,城市交通政策应该发展的方向,我坚持两点,一个是公平的方向,一个考虑替代效果。要避免两个大问题,一个是交通特权问题,一个是压制需求问题。以这样的标准来衡量我们现行的交通政策,那问题就太多了。

  “出租车提价不如增发出租车牌照”

  记者:那现阶段的具体城市交通政策应如何选择?

  刘斌:战略层面看,当前城市发展的导向需要改变。当前城市的发展是重建设,重土地开发的发展模式,而不是以宜居为导向的发展模式,这个导向不改变,城市交通永远不可能会改善。很多地方是提高土地容积率来做规划,怎么可能会有交通的改善?应该以宜居为导向,以人的衣食住行来考虑发展,城市交通政策才有可能在以后的具体政策措施上有所改善。

  具体到具体政策,我认为,私人交通以限制的方式发展是有问题的。比如北京限购车,一旦限制就无法放开,一放开一天可能就会增加出几十万辆车,这样的,越限制越是鼓励大家去购车,因为限制形成了交通特权,大家都愿意去享受交通特权而让别人去受限制。所以说,限制购车的方法,已经限制的城市已经不好办了,但还没有限制的城市坚决不能再限。

  第二点,公交的问题。公交在何时是最有效的?高峰时段高峰区域,因此高峰时段高峰区域政府应加大公交的投放,尽量使得通勤、通学这类比较稳定的交通流能转移到公交上,日本和欧洲都是如此,通勤基本是公交车、地铁,通学基本是坐校车。这部分的转换是最有效率,且这部分人的出行是固定的,配置比较容易。

  这部分政策制定,要将地铁、轻轨纳入考量,还要考虑提高公交的质量。实际上,把公交车的价格定得过低是不利于坐小汽车的人向公交转化的,低价会造成过度拥挤,中高收入人群很难转移过去,所以只有公交不过度拥挤,才能吸引中高收入人群,我们发展公交来实现改善城市交通结构的话,是希望,中等收入的人群转移到公交上去,而不是让步行、骑自行车的人转移到公交上去。所以说城市公交应有一个合理的价格,合理的供给和合理的拥挤度。我们看公交出行比率,不能单纯看数字,要看是哪部分人转换过来的?如果是开小汽车的转换过来的,这种公交政策是有效的,如果是骑自行车和步行者转换过来的,这种转换是失败的。

  第三点,出租车问题。提高出租车价格,应该关注各种交通方式的比价关系,现在却在关注各参与方的利益关系。提高出租车价格来实现增加供给的效果值得怀疑。另一方面,还有些城市的出租车政策有一个观念,就是学欧洲、学日本、学发达国家,出租车成为高端需求,那么现在的价格就偏低。但是发达国家的出租车贵在哪儿?欧美发达国家出租车价格贵不是因为车贵,而是因为劳动力价格贵,而中国目前的劳动力成本还没有那么高,所以出租车行业保持高价并不符合中国当前的国情。而当下,有些城市把出租车往高端发展,比如,上海就做过类似的尝试,搞奔驰出租车,效果并不好。

  现阶段,中国城市出租车的发展应该大众化,应该作为私家车的重要替代方式来配置,所以,出租车的数量一定要增加。现在,因为长期不增加出租车的牌照,很多城市出现了大量的黑车,黑车的出现,意味着供给严重不足,中国已经有近10年没有大规模地投入出租车的运力,因为长期不增发出租车牌照,现有出租车团体已经成为一个既得利益团体,有的城市一个出租车牌照已经飙升至几十万。这已经到了出租车政策不得不调整的时候。

  第四点,要重视自行车和步行。在城市交通的资源配置中,应增加这方面的投入,不能为了增加道路机动车的通行能力而压缩自行车、行人的通行。我们在新一轮的城镇化过程中,有大量的中等城市、小型城市还要发展机动车,机动车和自行车的矛盾会越来越激烈,如果中小城市都变成当前大城市这样,以机动车为主进行交通资源配置,那么这些城市交通今后会面临很大问题。所以,中等以下城市,应该充分关注自行车、行人的交通资源配置。

  所以具体构架中,对私人交通,不能过度限制,而应采取替代的方式引导它;而公共交通当然要发展,但是要充分认识到公共交通的局限性,它只在某些时段某些区域是有效率的;出租车在现阶段要定位为大众化交通方式,增加供给;自行车和行人,要给予充分的交通资源配置安排,否则这样最绿色最健康,中短距离最有效的交通方式将在城镇化过程中被忽视。

  • 责任编辑:暗涌

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